建議關(guān)注《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》

畜牧編輯

　　從農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站，我們可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)部分別在2013年12月31日，2014年2月28日和2014年5月5日三次向各省市自治區(qū)農(nóng)牧部門和國家有關(guān)部委征求意見，前二次是征求對《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》（征求意見稿）和第二次征求意見稿的意見，第三次是征求對《畜禽屠宰管理條例（草案）（征求意見稿）》的意見。

　　2016年4月19日，農(nóng)業(yè)部在其官網(wǎng)發(fā)出“農(nóng)業(yè)部對《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》公開征求意見的通知”，向社會公眾公開征求意見。按照通常的立法程序，這是部門將條例報國務(wù)院審查決定之前的最后一次征求意見，至于社會公眾的意見是否被采納，一般而言公眾是很難及時知情的。鑒于修訂草案與現(xiàn)行條例相比有很大變化，向社會公眾公開征求意見的通知又未附對條例修訂的情況說明（如對新增或刪除某條款及修改某條款的原因理由給出說明，也就是說，為什么要這樣改，公眾不知情），建議“圍城”內(nèi)的屠宰企業(yè)和行業(yè)協(xié)會，以及想進入“圍城”的企業(yè)和人士，各級管理者要高度重視，認真組織研究討論，及時提出合理化意見；不要等新條例公布實施后才發(fā)嘮叨和喊苦喊屈。

　　為方便敘述，國務(wù)院第666號令修改后的現(xiàn)行《生豬屠宰管理條例》簡稱為《條例》，現(xiàn)行商務(wù)部《生豬屠宰管理條例實施辦法》簡稱為《辦法》，農(nóng)業(yè)部的《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》簡稱為《草案》。

　　我希望修訂后的條例，是個能解決問題、可操作性強，能切實保障肉品安全、經(jīng)得起歷史檢驗的好法規(guī)。雖然《草案》征求意見時間已過，本人作為公眾一員，還是愿意把認真學(xué)習思考的一家之見與行業(yè)分享。希望在下一次國務(wù)院法制辦征求意見時，有個比對參考。不當之處，歡迎批評指正。

　　一、《草案》與《條例》的主要不同點

　　一是增加內(nèi)容。現(xiàn)行《條例》5章36條，《草案》共6章53條。《草案》把“生豬定點屠宰”分設(shè)為“生豬屠宰廠（場）設(shè)立”和“生豬屠宰”二章，還把現(xiàn)行《條例》沒有，但商務(wù)部《辦法》中有的表彰獎勵、成立協(xié)會、質(zhì)量追溯、產(chǎn)品召回等上升為條款。

　　二是強調(diào)了屠宰廠（場）的質(zhì)量安全主體責任（第三條）。

　　三是授權(quán)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法（第五條第二款），并在很多條款中取代現(xiàn)行《條例》主管部門職責。

　　四是實行屠宰質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）制度，明確屠宰廠（場）從設(shè)立到屠宰全過程都應(yīng)符合屠宰質(zhì)量管理規(guī)范（第三條第二款、第十條第二款第八項）。

　　五是鼓勵三產(chǎn)融合，四化經(jīng)營（第六條），不提“推行屠宰廠分級管理制度”。

　　六是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃代替設(shè)置規(guī)劃，取消了設(shè)立屠宰廠時設(shè)區(qū)市政府應(yīng)征求省級屠宰行政主管部門是否符合設(shè)置規(guī)劃的規(guī)定（第九和十一條），雖有規(guī)定設(shè)立生豬屠宰廠應(yīng)當符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，但沒明確如何審查。

　　七是不提最重要的定點屠宰、集中檢疫制度，實行屠宰許可制度（第十條第一款），并明確屠宰生產(chǎn)許可證應(yīng)當載明的內(nèi)容（第十二條）。

　　八是首次在國家層面提出委托屠宰即俗稱的“代宰”概念，但僅對接受委托屠宰的，規(guī)定應(yīng)當簽訂委托屠宰協(xié)議，以保證生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全。而沒有對不接受委托屠宰可能造成壟斷經(jīng)營的限制性條款（第十四條）。

　　九是新增加第十七條，列舉了禁止屠宰的六類情形生豬。

　　十是新提出獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗制度代替現(xiàn)行的肉品品質(zhì)檢驗管理制度，以出具獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗證書和加蓋檢驗合格驗訖印章或者附具檢驗合格標志，代替肉品品質(zhì)檢驗合格驗訖印章或者附具肉品品質(zhì)檢驗合格標志（第十九條）。

　　十一是首次提出國家實行生豬屠宰質(zhì)量安全風險監(jiān)測制度，國家和省均要制定生豬屠宰質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，對生豬屠宰環(huán)節(jié)產(chǎn)生的生物性、化學(xué)性危害因素進行監(jiān)測（第二十六條）。

　　十二是首次提出國家實行生豬屠宰質(zhì)量安全風險分級管理制度，由設(shè)區(qū)市組織評估并根據(jù)風險評估結(jié)果確定屠宰監(jiān)督管理重點、方式和頻次（第二十七條）。

　　十三是首次提出由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建立生豬屠宰廠（場）信用檔案制度實行畜禽屠宰廠（場）信用管理制度，將屠宰生產(chǎn)許可、日常監(jiān)督檢查、違法行為查處等信息納入國家統(tǒng)一信用信息共享交換平臺，明確對有不良信用記錄的生豬屠宰廠（場）應(yīng)當增加監(jiān)督檢查頻次（第三十條）。

　　十四是加大對屠宰違法行為的處罰力度。如整體上增加罰款數(shù)額，對有違法行為的屠宰廠（場）法定代表人、直接負責的主管人員、獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗人員等，禁止其從事畜禽屠宰生產(chǎn)活動等等。

　　十五是取消了非常有用的從事生豬產(chǎn)品銷售、肉食品生產(chǎn)加工的單位和個人以及餐飲服務(wù)經(jīng)營者、集體伙食單位等終端，必須銷售、使用合法產(chǎn)品的第十八條和相應(yīng)的處罰條款第二十九條。

　　二、探討幾個問題

　　（一）關(guān)于行政主管部門和管理相對人的表述。目前生豬屠宰行政主管部門既有畜牧獸醫(yī)部門、農(nóng)業(yè)部門，也有經(jīng)信商務(wù)部門和生豬辦、屠管所等，建議統(tǒng)一表述為“生豬屠宰行政主管部門”。《草案》對管理相對人的表述為“生豬屠宰廠（場）”，無論是廠還是場或者是點，均是企業(yè)的表現(xiàn)形式，建議改為“生豬屠宰企業(yè)”。

　　（二）關(guān)于授權(quán)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法問題。生豬屠宰監(jiān)督執(zhí)法是一項綜合性的重要工作，關(guān)系到查處私屠濫宰等各種違法行為，關(guān)系到能否真正確保肉品安全，不宜指定由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責。理由，一與《動物防疫法》和現(xiàn)行《條例》規(guī)定不符，會使現(xiàn)有的大量生豬執(zhí)法隊、生豬辦、屠管辦難以維系，削弱執(zhí)法力量；二與中央推行和很多地方在做的綜合執(zhí)法要求想違背，容易產(chǎn)生矛盾；三是生豬屠宰監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容很多，除了違反動物防疫條件、屠宰檢疫申報、病害肉無害化處理等由動監(jiān)機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法外，查處私屠濫宰、添加瘦肉精、藥物殘留超標、注水注物、小型點超出本地市場經(jīng)營、未按規(guī)定報告銷售等相關(guān)信息的等非動監(jiān)機構(gòu)可以勝任的；四是有政出多門之嫌，恐將造成屠宰行政主管部門和動監(jiān)機構(gòu)多頭檢查、企業(yè)無所適從的亂象。

　　（三）關(guān)于屠宰生產(chǎn)許可問題。雖然現(xiàn)行《條例》確立的生豬定點屠宰許可制度具有濃厚的計劃色彩，導(dǎo)致一些不符合法定條件的屠宰企業(yè)難以清理注銷，而一些大型龍頭養(yǎng)豬企業(yè)卻因一個地方“點”已定完，難以進入屠宰行業(yè)。但是豬肉是個特殊商品，易受污染和腐爛變質(zhì)，百姓天天要吃，剛性需求大，一頭豬出問題可以涉及上百個家庭，一批豬出問題，影響面則更廣，不可把它與其他工業(yè)品相提并論。市場經(jīng)濟也不否定政府對特殊行業(yè)特殊商品應(yīng)有的計劃管理。將原來有數(shù)量限制的特殊許可改為沒有數(shù)量限制的一般許可，表面看似乎是提高屠宰廠（場）設(shè)立門檻，實際上回顧和對比同是農(nóng)業(yè)部主管的獸藥GMP許可，就可知道沒想象的那么簡單。“定點許可屠宰”更能體現(xiàn)各級政府對生豬定點屠宰的管理監(jiān)督，體現(xiàn)特殊行業(yè)的民生工程應(yīng)政府主導(dǎo)。

　　（四）關(guān)于屠宰檢驗檢疫的落實問題。《動物防疫法》、《生豬屠宰管理條例》在屠宰環(huán)節(jié)分別設(shè)立了屠宰檢疫、衛(wèi)生檢驗和肉品品質(zhì)檢驗三項制度。屠宰檢疫由官方獸醫(yī)實施，主要檢動物傳染病和寄生蟲，檢疫合格由官方獸醫(yī)出具檢疫證明；肉品品質(zhì)檢驗由屠宰廠（場）負責，主要檢水分、白肌肉、黑干肉及其他動物疾病，檢驗合格由企業(yè)出具肉品品質(zhì)檢驗合格證；衛(wèi)生檢驗一直沒有執(zhí)行，但《條例》第九條規(guī)定生豬屠宰的衛(wèi)生檢驗及其監(jiān)督，依照食品安全法的規(guī)定執(zhí)行（食品安全法第二十七條明確屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定）。現(xiàn)行檢驗檢疫制度混淆了屠宰廠（場）的質(zhì)量安全主體責任和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管責任，既然修訂，是否可以依據(jù)新形勢新要求，站的更高，看的更遠，把屠宰檢疫也明確由屠宰廠負責，屠宰檢疫、衛(wèi)生檢驗和肉品品質(zhì)檢驗三位一體都由企業(yè)負責，動監(jiān)機構(gòu)或主管部門只負責監(jiān)督企業(yè)有沒把主體責任落實到位（至于《動物防疫法》的限制，可以建議國務(wù)院提請全國人大常委會走快捷通道修改）。

　　（五）關(guān)于企業(yè)的主體責任問題。《草案》分別在第三、第十七和第三十九條強化了企業(yè)的主體責任，這對保障肉品質(zhì)量安全有重要作用。但《草案》第十七條第（五）項禁止屠宰尚在用藥期、休藥期內(nèi)或者含有違禁的藥物和其他化合物的生豬，屠宰企業(yè)根本無法操作，也加大監(jiān)管難度。因生豬用藥、休藥是在生豬飼養(yǎng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的，其用藥、休藥等情況是屠宰廠根本無法知情和把控，不應(yīng)把責任推給屠宰廠單向負責，而應(yīng)源頭為主并共治共擔。

　　（六）關(guān)于委托屠宰問題。《草案》首次在國家層面提出委托屠宰概念，建議刪除。理由是現(xiàn)實已證明代宰弊端重重，問題多多，不宜提倡。從長遠打算，建議高起點直接規(guī)定抓二頭即適齡屠宰生豬從養(yǎng)殖場出場后只能直接進入屠宰廠屠宰，以降低疫情發(fā)生風險和中間費用。

　　（七）關(guān)于行政處罰的有關(guān)問題。如何處理查處私屠濫宰中先期查封扣押的活豬和已宰好的邊肉，沒有相應(yīng)條款，這是目前執(zhí)法中最迫切需要解決的問題。《草案》第四十五條對小型生豬屠宰場點超出本地市場經(jīng)營生豬產(chǎn)品的，沒有明確如何處罰。而是規(guī)定依照省制定的具體管理辦法予以處罰，試問上位法不規(guī)定具體罰則，省里如何突破。此外，《草案》還有一些禁止性條款沒有相應(yīng)罰則。

　　（八）關(guān)于換證的過渡期問題。《草案》規(guī)定原有的生豬屠宰廠（場），應(yīng)當在本條例實施之日起180日內(nèi)達到本條例規(guī)定的條件；逾期未達到的，不得繼續(xù)從事生豬屠宰生產(chǎn)。新條例的宣貫、制定發(fā)布屠宰GMP及檢查驗收辦法、培訓(xùn)驗收專家等工作可能就不止180日了，給企業(yè)的過渡期太短，建議給予2年的緩沖期。

　　（本文僅是作者作為公眾一員的意見，不代表單位。原創(chuàng)作品，切勿斷章取義，如需引用或轉(zhuǎn)載請標明出處）

　　作者簡介：羅建民，1985年華南農(nóng)業(yè)大學(xué)本學(xué)科畢業(yè)后一直在廣東省農(nóng)業(yè)廳工作，1986-1987年在澳大利亞進修近一年，1991-1992年在饒平扶貧和蹲點一年多，2000-2002參加中國科技大學(xué)研究生課程班學(xué)習。從事過牧草、畜牧、飼料、獸藥、屠宰五大行業(yè)管理。個人先后40次受獎勵，分管的工作曾多次被評為全國先進集體。